“美國(guó)優(yōu)先貿(mào)易政策”總統(tǒng)備忘錄發(fā)布頁(yè)面 來(lái)源：The White House

美國(guó)總統(tǒng)備忘錄（Presidential Memorandum）是一種由美國(guó)總統(tǒng)發(fā)布的行政指令，用于管理和指導(dǎo)聯(lián)邦政府各部門(mén)和機(jī)構(gòu)的行動(dòng)、政策和執(zhí)行程序。相較于行政令（Executive Order），總統(tǒng)備忘錄的形式較為靈活，通常不需要引用總統(tǒng)的具體憲法或法定權(quán)力。特朗普政府在其第一任期內(nèi)曾發(fā)布多項(xiàng)總統(tǒng)備忘錄，包括調(diào)整對(duì)華貿(mào)易政策、加強(qiáng)對(duì)非法移民的執(zhí)法力度以及限制聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限等。拜登政府則利用總統(tǒng)備忘錄推進(jìn)環(huán)境保護(hù)政策、恢復(fù)部分移民政策以及加強(qiáng)對(duì)新冠疫情的應(yīng)對(duì)措施。

而這份《美國(guó)優(yōu)先貿(mào)易政策》總統(tǒng)備忘錄，回溯了特朗普政府自2017年以來(lái)推行的以“美國(guó)優(yōu)先”為核心的貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)政策，肯定了其在推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、穩(wěn)定通脹、提升居民收入和削減貿(mào)易逆差方面的作用。備忘錄明確指出，貿(mào)易政策不僅關(guān)乎經(jīng)濟(jì)利益，也是國(guó)家安全的關(guān)鍵一環(huán)，主張減少對(duì)外國(guó)的依賴(lài)、保護(hù)美國(guó)工人和企業(yè)，并強(qiáng)化國(guó)內(nèi)工業(yè)與技術(shù)優(yōu)勢(shì)。換言之，新的貿(mào)易政策將進(jìn)一步為維護(hù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)與國(guó)家安全利益而服務(wù)，力求振興制造業(yè)和扭轉(zhuǎn)貿(mào)易不平衡，在對(duì)外關(guān)系上可能采取更加審慎甚至強(qiáng)硬的態(tài)度。

備忘錄第二節(jié)詳細(xì)闡述了如何應(yīng)對(duì)“美國(guó)所遭遇的不公平且不平衡的貿(mào)易行為”：其一，商務(wù)部長(zhǎng)將會(huì)同財(cái)政部長(zhǎng)和美國(guó)貿(mào)易代表（USTR），調(diào)查“美國(guó)長(zhǎng)期貿(mào)易逆差的根源以及對(duì)經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家安全的影響”，并提出包括“全球補(bǔ)充關(guān)稅”在內(nèi)的應(yīng)對(duì)方案。其二，提議建立一個(gè)名為“對(duì)外稅收服務(wù)局”（External Revenue Service, ERS）的新機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)征收關(guān)稅和進(jìn)口稅，指示財(cái)政部長(zhǎng)評(píng)估可行性。目前，這一職能由海關(guān)與邊境保護(hù)局（CBP）負(fù)責(zé)。其三，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室負(fù)責(zé)審查和識(shí)別他國(guó)的不公平貿(mào)易行為，并據(jù)此采取必要的補(bǔ)救措施。

另外，在具體執(zhí)行上，包括審查美國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）和雙邊或多邊協(xié)議、重新評(píng)估美墨加協(xié)定（USMCA）對(duì)美國(guó)工人和企業(yè)的影響，以及嚴(yán)格執(zhí)行或調(diào)整反傾銷(xiāo)與反補(bǔ)貼（AD/CVD）法規(guī)，旨在保護(hù)美國(guó)市場(chǎng)不再被廉價(jià)或補(bǔ)貼進(jìn)口商品沖擊。最后，一系列舉措還涵蓋對(duì)貨幣操縱國(guó)的認(rèn)定，對(duì)現(xiàn)行免稅額度造成的關(guān)稅損失與假冒品走私風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，以及審查外國(guó)是否對(duì)美國(guó)公民或企業(yè)征收歧視性稅收。

備忘錄第三節(jié)聚焦中美貿(mào)易關(guān)系，明確將進(jìn)一步檢視和約束中國(guó)可能的“不合理或歧視性貿(mào)易行為”。美國(guó)貿(mào)易代表首先要審核《美中經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易協(xié)議》及其執(zhí)行情況，并可在必要時(shí)對(duì)華加征關(guān)稅或?qū)嵤┢渌胧?。該協(xié)議是特朗普政府在2020年1月簽署的第一階段貿(mào)易協(xié)定，主要內(nèi)容包括中國(guó)承諾增加對(duì)美農(nóng)產(chǎn)品、能源、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的采購(gòu)，并改善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)則及金融市場(chǎng)準(zhǔn)入等問(wèn)題。然而，后續(xù)因中美關(guān)系緊張及全球經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，協(xié)議目標(biāo)未能完全實(shí)現(xiàn)，拜登政府上臺(tái)后未推進(jìn)“第二階段”談判，而是維持了大部分對(duì)華關(guān)稅。因此，此次審查很可能成為特朗普政府重新定義中美貿(mào)易關(guān)系的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，為下一步施壓或談判提供依據(jù)。

2020年1月15日，中共中央政治局委員、國(guó)務(wù)院副總理、中美全面經(jīng)濟(jì)對(duì)話中方牽頭人劉鶴與美國(guó)總統(tǒng)特朗普在美國(guó)首都華盛頓白宮東廳共同簽署協(xié)議文本 來(lái)源：新華網(wǎng)

此外，USTR還要評(píng)估2024年5月14日發(fā)布的“四年期301調(diào)查評(píng)估報(bào)告”，考慮是否需要對(duì)中國(guó)采取額外或更精準(zhǔn)的關(guān)稅調(diào)整，以應(yīng)對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵害及通過(guò)第三國(guó)的間接輸美商品等問(wèn)題。301條款調(diào)查是美國(guó)根據(jù)《1974年貿(mào)易法》對(duì)他國(guó)“不公平貿(mào)易行為”展開(kāi)的調(diào)查，特朗普政府曾在2018年依據(jù)301調(diào)查結(jié)果對(duì)中國(guó)大規(guī)模加征關(guān)稅，直接引發(fā)了中美貿(mào)易戰(zhàn)。此次四年期評(píng)估報(bào)告回顧了2018年以來(lái)的關(guān)稅政策，分析關(guān)稅措施的有效性及中國(guó)是否采取了“實(shí)質(zhì)性整改”。由于報(bào)告可能得出中國(guó)仍未完全履行美方要求的結(jié)論，這為特朗普政府采取進(jìn)一步措施，包括擴(kuò)大制裁范圍、調(diào)整關(guān)稅結(jié)構(gòu)或針對(duì)特定行業(yè)進(jìn)行更嚴(yán)格的出口管制，提供了政策依據(jù)。

此外，商務(wù)部長(zhǎng)與USTR則將研究是否需就中國(guó)的永久正常貿(mào)易關(guān)系（PNTR）進(jìn)行立法修改，并評(píng)估美國(guó)授予中國(guó)企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)以確?；セ菖c平衡。PNTR地位是中國(guó)在2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO）后獲得的待遇，使得中美貿(mào)易得以按照最惠國(guó)待遇進(jìn)行，而如果國(guó)會(huì)通過(guò)取消PNTR的立法，將意味著美國(guó)對(duì)華實(shí)施更高關(guān)稅和更嚴(yán)格的貿(mào)易限制。知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)估則可能涉及限制中國(guó)企業(yè)在美國(guó)市場(chǎng)的專(zhuān)利申請(qǐng)、軟件授權(quán)或高科技合作項(xiàng)目。這些措施顯示，美國(guó)政府一方面延續(xù)對(duì)華貿(mào)易施壓，另一方面也在為未來(lái)的貿(mào)易談判或進(jìn)一步舉措鋪路，通過(guò)法律、關(guān)稅及監(jiān)管手段增加對(duì)華施壓的籌碼。

在第四節(jié)當(dāng)中，備忘錄提出了一系列更廣泛的“經(jīng)濟(jì)安全”相關(guān)措施。首先，商務(wù)部長(zhǎng)與國(guó)防部長(zhǎng)等相關(guān)機(jī)構(gòu)將聯(lián)手對(duì)美國(guó)工業(yè)與制造業(yè)基礎(chǔ)進(jìn)行評(píng)估，以決定是否再度運(yùn)用《19 U.S.C.1862（232條款）》對(duì)威脅國(guó)家安全的進(jìn)口商品采取措施。其次，為保護(hù)鋼鋁等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的國(guó)家安全地位，白宮經(jīng)濟(jì)政策助理將與商務(wù)部長(zhǎng)和USTR一起重新審視現(xiàn)行排除、豁免及進(jìn)口調(diào)節(jié)措施。再次，針對(duì)出口管制，國(guó)務(wù)卿與商務(wù)部長(zhǎng)將評(píng)估如何堵住對(duì)“戰(zhàn)略對(duì)手或地緣政治對(duì)手”可能造成技術(shù)泄露的漏洞，并建議更嚴(yán)格的執(zhí)法與激勵(lì)機(jī)制。

此外，商務(wù)部長(zhǎng)還要評(píng)估對(duì)“聯(lián)網(wǎng)車(chē)輛（connected vehicles）”的管理規(guī)則，或?qū)⑾鄳?yīng)監(jiān)管擴(kuò)展到更多的聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品。最后，財(cái)政部長(zhǎng)會(huì)同商務(wù)部長(zhǎng)等將檢視對(duì)外投資安全相關(guān)行政令或規(guī)則的有效性，并根據(jù)國(guó)家安全需求對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行強(qiáng)化或撤銷(xiāo)替換。整體而言，這些條款旨在通過(guò)審慎評(píng)估美國(guó)的核心產(chǎn)業(yè)、技術(shù)與投資活動(dòng)，來(lái)保護(hù)國(guó)內(nèi)安全和經(jīng)濟(jì)利益。

2025年1月20日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普在白宮橢圓形辦公室內(nèi)簽署行政令 來(lái)源：Reuters

備忘錄第五節(jié)規(guī)定了各相關(guān)部長(zhǎng)及機(jī)構(gòu)在不同條款項(xiàng)下的報(bào)告時(shí)間及責(zé)任：大多數(shù)調(diào)查、評(píng)估和建議在2025年4月1日之前提交，涉及聯(lián)邦采購(gòu)扭曲影響等的部分則需在4月30日前完成，明確了以“綜合報(bào)告”形式向總統(tǒng)呈交。至于第六節(jié)的“通則”則指明了文件對(duì)既有部門(mén)與法律權(quán)限的不可侵害性，明確在法律與預(yù)算撥款許可范圍內(nèi)實(shí)施，并指出本備忘錄不構(gòu)成任何可在法庭上執(zhí)行的權(quán)利或利益。換言之，本備忘錄既設(shè)定了相對(duì)具體的時(shí)間表和責(zé)任范圍，又強(qiáng)調(diào)所有行政舉措需符合現(xiàn)行法律，難以被任何個(gè)人或?qū)嶓w直接訴訟。另外，此舉也反映了行政命令或總統(tǒng)備忘錄在美國(guó)制度下的相對(duì)局限性：其確能指引政策走向，但若觸及國(guó)會(huì)或法院權(quán)限，仍需穩(wěn)妥而審慎地推進(jìn)。

從特朗普在競(jìng)選期間反復(fù)強(qiáng)調(diào)“第一天即大幅提高關(guān)稅”，到實(shí)際簽署的《美國(guó)優(yōu)先貿(mào)易政策》總統(tǒng)備忘錄不急于實(shí)行具體關(guān)稅，這種落差背后凸顯了其政治戰(zhàn)略動(dòng)機(jī)。特朗普之所以選擇模糊和分階段的方式，是為了在國(guó)內(nèi)政治和國(guó)際關(guān)系之間尋求一條更可控的路徑：一方面，對(duì)內(nèi)繼續(xù)鞏固“關(guān)稅強(qiáng)硬派”基礎(chǔ)選民的認(rèn)同，保持其對(duì)制造業(yè)與經(jīng)濟(jì)安全的重視形象；另一方面，又為實(shí)際落實(shí)預(yù)留空間，防止在上任初期過(guò)度激化市場(chǎng)和盟友的反彈，給自己留出靈活談判的籌碼。換言之，這一政策安排既滿足了特朗普延續(xù)其保守民粹話語(yǔ)的需要，也為其后續(xù)的談判與博弈打開(kāi)了回旋余地。

備忘錄在文本布局上，先肯定了從2017年以來(lái)“美國(guó)優(yōu)先”政策的成就，再?gòu)?qiáng)調(diào)貿(mào)易對(duì)經(jīng)濟(jì)與國(guó)家安全的關(guān)鍵作用，接著細(xì)化針對(duì)貿(mào)易逆差、“不公平貿(mào)易行為”的反制手段，進(jìn)而對(duì)中國(guó)和其他貿(mào)易伙伴做出分層次的要求。此種結(jié)構(gòu)體現(xiàn)的政治考量在于，將“前功”與“新策”相銜接，讓選民和國(guó)會(huì)看到特朗普政府“成果”和“進(jìn)一步努力”的連續(xù)性；同時(shí)，通過(guò)提出大量調(diào)查、審查與“全球補(bǔ)充關(guān)稅”或“美國(guó)對(duì)外稅務(wù)局”的創(chuàng)設(shè)等方案，向外界傳遞出美國(guó)已做好“升級(jí)武器”的準(zhǔn)備，但尚未明確何時(shí)動(dòng)用。通過(guò)這種靈活設(shè)定，特朗普在一份行政文件中完成了從威懾、談判到政策執(zhí)行的多重政治進(jìn)程設(shè)計(jì)。

關(guān)于中美關(guān)系的特殊章節(jié)則表明特朗普在對(duì)華政策上的兩面操作：既是延續(xù)對(duì)華關(guān)稅和“301調(diào)查” 等施壓手段，也在為未來(lái)的談判和利益交換騰挪空間。對(duì)《美中經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易協(xié)議》與“四年期301調(diào)查評(píng)估報(bào)告”的引用，為可能加征的新關(guān)稅或限制措施提供法律與行政依據(jù)；對(duì)PNTR和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的審查，則意味著美國(guó)或?qū)牧⒎▽用?、產(chǎn)業(yè)鏈角度對(duì)中國(guó)施加壓力。特朗普在此意在表明：若中國(guó)無(wú)法在貿(mào)易、技術(shù)等方面做出美國(guó)所期待的讓步，那么更嚴(yán)苛的經(jīng)濟(jì)手段隨時(shí)可被啟動(dòng)。這種“制裁預(yù)備”與“談判余力”并存的設(shè)定，正是其政治算盤(pán)的關(guān)鍵之處，一方面強(qiáng)化對(duì)華施壓，另一方面也能在適當(dāng)時(shí)機(jī)轉(zhuǎn)換為貿(mào)易協(xié)議的籌碼。

整體看來(lái)，這項(xiàng)備忘錄呈現(xiàn)出的政治動(dòng)機(jī)，可以被概括為“呼應(yīng)國(guó)內(nèi)輿論—威懾外部對(duì)手—保留外交談判彈性”的三位一體策略。通過(guò)回溯既往成績(jī)穩(wěn)住基本盤(pán)，借由調(diào)查與審查機(jī)制制造“威懾進(jìn)程”，并通過(guò)未公布或延后的具體關(guān)稅措施，為后續(xù)政治交易與外交妥協(xié)保留緩沖帶。如此一來(lái)，既能繼續(xù)在美國(guó)國(guó)內(nèi)高舉“保護(hù)工人、重振制造業(yè)”的政治旗幟，又能在對(duì)外關(guān)系中保持騰挪空間，以便在合適時(shí)機(jī)達(dá)成更有利的雙邊或多邊協(xié)議。從政治戰(zhàn)略角度看，特朗普的這一步驟是靈活的：既不讓國(guó)內(nèi)支持者失望，也不至于在上任初期就與主要伙伴撕破臉，從而為未來(lái)的貿(mào)易政策留足操作回旋。

特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)還未讓世界充分消化備忘錄的內(nèi)容，便匆匆推出更具緊迫感的“截止日期”。1月20日，特朗普宣布自2月1日起對(duì)加拿大和墨西哥的進(jìn)口商品征收25%關(guān)稅，并可能擴(kuò)大到幾乎所有美國(guó)進(jìn)口商品。對(duì)此，他在白宮對(duì)記者表示，之所以對(duì)墨西哥和加拿大商品加征關(guān)稅，是因?yàn)檫@兩個(gè)國(guó)家未能有效阻止“大量移民和芬太尼”流入美國(guó)。次日，他又表示打算最早于同一天對(duì)中國(guó)出口至美國(guó)的商品征收10%關(guān)稅，理由是中國(guó)先將芬太尼運(yùn)往加拿大和墨西哥，然后經(jīng)由這兩個(gè)國(guó)家滲入美國(guó)。此外，他還提到可能對(duì)所有進(jìn)口商品實(shí)行統(tǒng)一關(guān)稅，宣稱(chēng)“幾乎所有國(guó)家都在占美國(guó)的便宜”。

面對(duì)特朗普的關(guān)稅威脅，加拿大和墨西哥迅速行動(dòng)，除擬定可能的報(bào)復(fù)性關(guān)稅清單外，也努力通過(guò)外交手段化解沖突。墨西哥政府加強(qiáng)了邊境執(zhí)法，包括擴(kuò)大移民遏制措施并加大芬太尼毒品查緝力度。加拿大則提升邊境巡邏水平，部署兩架黑鷹直升機(jī)并采購(gòu)60架美制無(wú)人機(jī)進(jìn)行邊境監(jiān)控。加拿大移民部門(mén)透露，過(guò)去兩個(gè)月，加拿大非法入境人數(shù)已減少86%，部分原因在于更嚴(yán)格的簽證管控；同時(shí)，美墨邊境的非法越境人數(shù)已降至近四年最低，顯示墨西哥方面正努力減少美國(guó)的外交和經(jīng)濟(jì)壓力。

加拿大總理賈斯汀·特魯多于 2025 年 1 月 21 日舉行新聞發(fā)布會(huì) 來(lái)源：美聯(lián)社

與此同時(shí)，《華爾街日?qǐng)?bào)》援引消息人士稱(chēng)，特朗普希望在執(zhí)政初期訪問(wèn)中國(guó)，并可能就貿(mào)易、芬太尼、金融開(kāi)放與地緣政治等議題展開(kāi)談判，同時(shí)將此行作為對(duì)外施壓的手段。整體看，特朗普在宣稱(chēng)對(duì)加拿大、墨西哥及中國(guó)商品加征高額關(guān)稅的同時(shí)，也在為自己保留靈活調(diào)整的空間。一方面，他以“防范非法移民、打擊芬太尼走私”為由迅速向最大貿(mào)易伙伴施壓，以鞏固“美國(guó)優(yōu)先”的民粹基本盤(pán)；另一方面，白宮并未立即實(shí)施全面高關(guān)稅，而是釋放談判與出訪信號(hào)，保持對(duì)外政策的伸縮性。這種“強(qiáng)硬立場(chǎng)”與“靈活操作”并存的態(tài)勢(shì)，不僅符合特朗普爭(zhēng)取短期政治利益的需求，也表明他對(duì)中期乃至長(zhǎng)期外交和經(jīng)濟(jì)效益的考量。

從短期（2025年2月至4月）看，2月1日成為首道“紅線”，關(guān)稅落地的可能性與其作為談判籌碼的價(jià)值并存。特朗普借即將發(fā)布的貿(mào)易調(diào)查結(jié)果為依托，對(duì)特定國(guó)家實(shí)施或擴(kuò)大關(guān)稅范圍，以測(cè)試各國(guó)的承受力和談判意向；而4月1日的調(diào)查報(bào)告提交日則可能觸發(fā)更廣范圍或更高幅度的關(guān)稅，也不排除演變?yōu)椤叭尜Q(mào)易戰(zhàn)”的風(fēng)險(xiǎn)。在尚未落實(shí)實(shí)際行動(dòng)之前，特朗普可依舊采取模糊策略給對(duì)手施壓，并等待對(duì)方的實(shí)質(zhì)性讓步。

中期（2025年下半年）若談判進(jìn)展不順，特朗普可能兌現(xiàn)極端主張，對(duì)中國(guó)進(jìn)口商品征收60%關(guān)稅，并將施壓范圍進(jìn)一步擴(kuò)展到東南亞和墨西哥等地區(qū)。國(guó)會(huì)和企業(yè)界若未能有效阻止，他還可能通過(guò)《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）繞過(guò)國(guó)會(huì)實(shí)施“全球性關(guān)稅”。在更長(zhǎng)期（2026年及以后），關(guān)稅威脅與實(shí)際高成本的疊加或?qū)⒓铀偃虍a(chǎn)業(yè)鏈分化，強(qiáng)化主要經(jīng)濟(jì)體間的“經(jīng)濟(jì)脫鉤”，并重塑多邊貿(mào)易談判和國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的整體格局。綜合而言，特朗普政府并非只是將關(guān)稅作為終極手段，而更像是在“震懾”與“交易”中游走，通過(guò)營(yíng)造緊迫感和不確定性，謀求美國(guó)在經(jīng)濟(jì)與地緣政治上的最大利益。

從特朗普政府簽署《美國(guó)優(yōu)先貿(mào)易政策》總統(tǒng)備忘錄，到隨后針對(duì)加拿大、墨西哥與中國(guó)相繼設(shè)定“關(guān)稅倒計(jì)時(shí)”，可見(jiàn)特朗普在貿(mào)易問(wèn)題上正貫徹一種“宣示—保留—再施壓”的連續(xù)策略：一方面通過(guò)關(guān)稅威脅鞏固國(guó)內(nèi)政治支持與“美國(guó)優(yōu)先”立場(chǎng)，另一方面則在行動(dòng)層面留有轉(zhuǎn)圜余地，既為后續(xù)談判預(yù)留空間，也為調(diào)整政策做技術(shù)性鋪墊。在短期內(nèi)，2月1日、4月1日等時(shí)間節(jié)點(diǎn)或?qū)Q定美國(guó)對(duì)外經(jīng)貿(mào)關(guān)系的新動(dòng)向；在中長(zhǎng)期，若關(guān)稅施壓不斷升級(jí)、配合或繞開(kāi)國(guó)會(huì)的行政手段陸續(xù)落地，全球供應(yīng)鏈與地緣政治都將面臨深刻變革。就此而言，本次貿(mào)易備忘錄并非一紙孤立的行政命令，而是特朗普政府整合國(guó)內(nèi)外政治資源、謀求更大外交經(jīng)濟(jì)利益的系統(tǒng)性宣言。能否有效平衡國(guó)內(nèi)選民訴求與國(guó)際貿(mào)易現(xiàn)實(shí)，既考驗(yàn)特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)的談判能力，也將左右全球經(jīng)貿(mào)格局的走向。