被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣東省陽春市河朗鎮(zhèn)人民政府。住所地：廣東省陽春市河朗鎮(zhèn)凌霄路29號。

法定代表人劉創(chuàng)，鎮(zhèn)長。

行政機關負責人暨委托訴訟代理人范紹福，常務副鎮(zhèn)長。

原審第三人許世強。

再審申請人陽春市河朗鎮(zhèn)高車河水電站（以下簡稱高車河水電站）因訴被申請人廣東省陽春市人民政府（以下簡稱陽春市政府）、廣東省陽春市自然資源局（以下簡稱陽春市自然資源局）、廣東省陽春市河朗鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱河朗鎮(zhèn)政府）及原審第三人許世強行政強制及行政賠償一案，不服廣東省高級人民法院（以下簡稱廣東高院）（2017）粵行賠終17號行政賠償判決，向本院申請再審。本院于2019年2月14日立案受理本案；于2019年3月28日作出（2019）最高法行賠申104號行政裁定，提審本案；于2019年7月10日編立提審案號，并依法組成由審判員田心則、楊志華、劉艾濤參加的合議庭；于2019年9月20日上午在本院第一巡回法庭第二法庭公開開庭審理了本案。再審申請人高車河水電站的投資人徐少平及委托訴訟代理人任戰(zhàn)敏、張婷，被申請人陽春市政府的委托訴訟代理人黃厚鋒、嚴垠章，陽春市自然資源局的委托訴訟代理人劉貽寬、譚光銳，河朗鎮(zhèn)政府的行政機關負責人暨委托訴訟代理人范紹福均到庭參加訴訟，原審第三人許世強經公告送達開庭傳票，未到庭參加訴訟。現已審理終結。

廣東省陽江市中級人民法院（以下簡稱陽江中院）一審查明，1999年4月5日，廣東省陽春市工商行政管理局核發(fā)（春工個）xxxxxxxx號營業(yè)執(zhí)照給許世強，名稱高車河水電站，經濟性質個體。1999年7月2日，原廣東省陽春市國土資源局（以下簡稱陽春市國土局）出讓位于陽春市河朗鎮(zhèn)高車河東側、面積為984.7平方米的土地給高車河水電站，用途工業(yè)用地。1999年7月2日，陽春市政府核發(fā)春府國用（1999）字第特xxxxxxxx號《國有土地使用證》（以下簡稱50號國有土地使用證）給高車河水電站。1999年6月25日，原廣東省陽春市房產管理局向許世強核發(fā)粵房地證字第xxxxxxx號《房地產權證》（以下簡稱54號房地產權證），房屋坐落于廣東省陽春市羅陽圩陽三高車河，面積70.7平方米。2011年4月29日，徐少平與許世強簽訂《陽春市河朗鎮(zhèn)高車河水電站轉讓協(xié)議》（以下簡稱轉讓協(xié)議），許世強同意將高車河水電站的全部企業(yè)經營權和經營設備以103萬元轉讓給徐少平。為實施云浮至陽江高速公路建設，經廣東省人民政府審核上報國務院批準，同意陽春市征收農民集體土地389.2905公頃，收回國有土地4.0984公頃，作為云浮至陽江高速公路陽春市段工程建設用地。2012年10月8日，陽春市政府作出春府通〔2012〕20號《陽春市人民政府關于征收（收回）土地方案的通告》（以下簡稱20號通告）。登記在許世強名下54號房地產權證房屋列入“羅陽高速公路T3標”項目的征收范圍，高車河水電站未列入該項目的征收范圍。2012年10月19日，陽春市國土局作出并張貼《征收（收回）土地補償安置方案》。許世強拒絕與征收部門簽訂拆遷補償協(xié)議。2014年4月20日，河朗鎮(zhèn)政府拆除許世強涉案房屋。高車河水電站于2016年3月25日向陽春市政府、陽春市國土局、河朗鎮(zhèn)政府提出國家賠償申請，陽春市政府、陽春市國土局、河朗鎮(zhèn)政府于2016年3月28日收到高車河水電站的賠償申請，陽春市政府、陽春市國土局作出不予賠償的決定、河朗鎮(zhèn)政府未予答復。

高車河水電站于2016年9月9日向陽江中院提起行政訴訟，請求：1．確認陽春市政府、陽春市國土局、河朗鎮(zhèn)政府強拆高車河水電站和宿舍的行為違法；2．陽春市政府、陽春市國土局、河朗鎮(zhèn)政府共同賠償高車河水電站損失共計1421.80萬元。

陽江中院（2016）粵17行賠初2號行政判決認為，高車河水電站起訴認為陽春市政府、陽春市國土局、河朗鎮(zhèn)政府聯(lián)合作出強拆其房屋和水電站的行為違法，并請求行政賠償。高車河水電站向法院提供徐少平與許世強于2011年4月29日簽訂的轉讓協(xié)議，該協(xié)議約定許世強將高車河水電站的經營權和經營設備以103萬元轉讓給徐少平，未能反映其是涉案房屋的所有權人。陽春市政府為了公共事業(yè)的需要,征收登記為許世強所有的涉案房屋，河朗鎮(zhèn)政府對涉案房屋進行強拆。同時，高車河水電站也未能提供證據證明陽春市政府、陽春市國土局、河朗鎮(zhèn)政府聯(lián)合作出強拆其房屋及其所經營水電站的行為。根據《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款關于“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利”的規(guī)定，公民取得國家賠償，應以其合法權益受到國家機關和國家機關工作人員行使職權的行為侵害為前提條件，因此，高車河水電站請求確認陽春市政府、陽春市國土局、河朗鎮(zhèn)政府聯(lián)合作出強拆其房屋和水電站的行為違法并請求行政賠償沒有事實和法律依據，不予支持。關于河朗鎮(zhèn)政府對涉案房屋實施強拆的行為是否造成高車河水電站經營水電站的停產停業(yè)及損害其合法權益的問題?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十二條規(guī)定：“原告在行政賠償訴訟中對自己的主張承擔舉證責任。被告有權提供不予賠償或者減少賠償數額方面的證據?！北景钢?，高車河水電站沒有舉證證實河朗鎮(zhèn)政府所實施強拆許世強房屋的行為損害其合法權益，因此，對于其所提出要求陽春市政府、陽春市國土局、河朗鎮(zhèn)政府賠償經濟損失的請求缺乏相應依據，不予支持。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十三條的規(guī)定，判決駁回高車河水電站的訴訟請求。

高車河水電站不服一審法院判決，向廣東高院提起上訴。

廣東高院（2017）粵行賠終17號行政賠償判決認為，涉案被征收房屋的登記產權人為許世強，并非高車河水電站。高車河水電站提交的轉讓協(xié)議所約定的轉讓標的是高車河水電站的經營權和經營設備，并不涉及被征收房屋的產權。高車河水電站亦不在被征收范圍內。因此，高車河水電站尚不能提供充分有效的證據證明其系涉案房屋的權屬人，其與該房屋征收行為之間無法律上的利害關系，不是適格賠償請求主體。陽春市政府、陽春市國土局、河朗鎮(zhèn)政府對高車河水電站不負賠償義務，陽春市政府和陽春市國土局作出不予賠償決定并無不當，河朗鎮(zhèn)政府未作處理亦不屬于不履行法定職責的情形。陽江中院據此判決駁回高車河水電站的訴訟請求并無不妥，予以維持。綜上，高車河水電站的上訴請求不成立，予以駁回，維持原判決。

高車河水電站申請再審稱，許世強已將涉案房屋作為經營設備轉讓給徐少平，許世強不再擁有涉案房屋的所有權，高車河水電站作為合法成立的個人獨資企業(yè)，可以運營其全部經營所用設備，包括涉案房屋。陽春市政府是涉案拆遷項目的法定主導和負責單位，陽春市國土局是拆遷項目的組織和監(jiān)督單位，河朗鎮(zhèn)政府是拆遷項目的實際實施單位，陽春市政府、陽春市國土局、河朗鎮(zhèn)政府的強拆行為，影響了高車河水電站的正常運營，造成其所有土地被征收、房屋損毀、直接停業(yè)損失和必然的工人安置費等損失，故高車河水電站是適格的賠償請求主體。綜上，請求撤銷一、二審判決，提審或者指令下級法院再審，判令陽春市政府、陽春市國土局、河朗鎮(zhèn)政府對高車河水電站廠房被強拆遭受的損失承擔賠償責任。

陽春市政府答辯稱，高車河水電站與許世強簽訂的轉讓協(xié)議約定的轉讓項目沒有包括涉案宿舍樓的所有權，該宿舍樓在涉案征收范圍內且一直登記在許世強名下，高車河水電站提起行政賠償主體不適格。高車河水電站并未被列入征收范圍，仍可正常經營。陽春市政府系合法征收高車河水電站宿舍樓，高車河水電站的賠償請求不屬于國家賠償法規(guī)定的賠償范圍，陽春市政府作出不予賠償決定正確。綜上，請求駁回高車河水電站的再審請求。

陽春市自然資源局答辯稱，高車河水電站無法提供證據證實其是涉案房屋的合法所有權人，也未能提供證據證實政府部門聯(lián)合強拆高車河水電站的房屋及其所經營的水電站，高車河水電站的賠償請求沒有事實和法律依據。綜上，請求駁回高車河水電站的再審請求。

河朗鎮(zhèn)政府答辯稱，涉案房產登記在許世強名下，高車河水電站的訴訟主體不適格。建設羅陽高速公路，對高車河水電站未造成影響，可以正常運營。河朗鎮(zhèn)政府因建設羅陽高速公路需要，強拆許世強的房屋，不屬于國家賠償法規(guī)定的國家賠償范圍。綜上，請求駁回高車河水電站的再審請求。

再審階段，高車河水電站向本院提交以下證據：1．《廣東省陽春市河朗鎮(zhèn)高車河水電站全資轉讓合同書》；2．《關于房地產證過戶的補充協(xié)議書》。證據1、2用以證明涉案房屋屬高車河水電站所有，高車河水電站系適格的賠償請求主體。3．春府辦〔2013〕81號《陽春市人民政府辦公室關于印發(fā)陽春市土地征收管理規(guī)定的通知》，用以證明陽春市政府、陽春市國土局、河朗鎮(zhèn)政府應當對強拆高車河水電站的房屋承擔責任。

陽春市政府、陽春市國土局、河朗鎮(zhèn)政府的質證意見：對高車河水電站提交的證據1、2真實性有異議，且不能認定上述證據為新證據。

本院對上述證據認定如下：證據1、2的簽訂時間為2011年，高車河水電站應當在第一審程序中提交卻無正當事由未提交，其在再審期間提交，不符合《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》第五十二條規(guī)定的“新的證據”要求，本院依法不予接納。證據3已由陽春市國土局在第一審程序中提交并經庭審質證，亦不屬于新的證據。

經再審查明，1999年6月25日，原陽春市房產管理局向許世強核發(fā)54號房地產權證和粵房地證字第xxxxxx號《房地產權證》（以下簡稱55號房地產權證）。54號房地產權證登記建筑面積70.7平方米，層數一層。55號房地產權證登記建筑面積195.37平方米，層數二層。兩房屋的權屬人為許世強，坐落于廣東省陽春市羅陽圩陽三高車河，其中54號房地產權證登記房屋是機房，55號房地產權證登記房屋是員工宿舍。2014年4月20日，河朗鎮(zhèn)政府強拆55號房地產權證登記的二層職工宿舍。一、二審法院認定河朗鎮(zhèn)政府強拆54號房地產權證所涉房屋屬于認定事實錯誤，本院依法予以糾正。

本院認為，本案主要有三個爭議焦點問題，一是高車河水電站是否具備原告資格；二是行政強拆行為的實施主體以及合法性審查；三是行政賠償的對象及責任主體。以下對三個爭議焦點問題分述之：

一、高車河水電站是否具備原告資格

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》第四條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。 “利害關系”的認定應當綜合考慮案件情況以及當事人的訴訟請求，以行政行為是否可能侵犯公民、法人或者其他組織合法權益為標準。公民、法人或者其他組織起訴時，能夠提供證據初步證明其與被訴行政行為具有利害關系的，可以認定其具有原告資格。本案中，高車河水電站于一審起訴要求確認陽春市政府、陽春市國土局、河朗鎮(zhèn)政府強拆其水電站和房屋的行為違法并賠償其相應損失，主要理由認為強拆行為毀壞其發(fā)電設備、水井、果樹、房屋及屋內物品等。 高車河水電站提交轉讓協(xié)議和《個人獨資企業(yè)營業(yè)執(zhí)照》，能夠證明其合法經營的資格。涉案房屋為高車河水電站實際使用的員工宿舍，高車河水電站還提交了涉案房屋被拆除前后的照片和視頻，能夠初步證明強拆行為可能侵犯其合法權益，應當認定其具有原告資格。一審法院認為涉案房屋屬許世強所有，行政機關系基于征收需要對涉案房屋進行強拆，二審法院據此認定高車河水電站不在征收范圍內，不能提供充分有效的證據證明其系涉案房屋的權屬人，與房屋征收行為之間無法律上的利害關系，不是適格賠償請求主體。實際上，二審法院混淆了被訴的強拆行為與相關的征收行為，進而未能對高車河水電站與被訴強拆行為之間可能存在的利害關系作出準確認定。此外，《國有土地上房屋征收評估辦法》第十一條第一款規(guī)定，被征收房屋價值是指被征收房屋及其占用范圍內的土地使用權在正常交易情況下，由熟悉情況的交易雙方以公平交易方式在評估時點自愿進行交易的金額，但不考慮被征收房屋租賃、抵押、查封等因素的影響。第十四條第一款規(guī)定，被征收房屋價值評估應當考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權等影響被征收房屋價值的因素。 雖然涉案房屋登記于許世強名下，但高車河水電站提交了50號國有土地使用證，證明其具有涉案房屋所在地的國有土地使用權。綜上，二審法院認定高車河水電站與被訴行政行為不具有利害關系，屬于適用法律錯誤，本院予以糾正。 一、二審法院雖然以判決方式作出裁判，但實際上并未實體審查被訴強拆行為，為保護當事人的訴訟權益和實體利益，本案應當發(fā)回重新審理。

二、行政強拆行為的實施主體以及合法性審查

涉案房屋為國有土地上的房屋，陽春市政府、陽春市國土局、河朗鎮(zhèn)政府均于一審答辯稱，強拆涉案房屋行為系基于20號通告所涉高速公路工程建設項目而實施。 根據春府辦〔2013〕81號《陽春市人民政府辦公室關于印發(fā)陽春市土地征收管理規(guī)定的通知》第三條之規(guī)定，市人民政府委托市國土資源局負責全市土地征收的組織指導與監(jiān)督管理工作。被征收土地所在鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）負責土地征收的實施工作。故重新審理本案的法院應當進一步厘清陽春市政府、陽春市國土局、河朗鎮(zhèn)政府在涉案征收拆遷中的職責，根據上述規(guī)定及《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規(guī)定，結合強拆事實，準確認定強拆行為的實施主體，并據此準確認定本案的適格被告。

《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條規(guī)定，為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定。第十三條第一款規(guī)定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應當及時公告。公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。本案中， 涉案房屋系國有土地上的房屋，陽春市政府未按上述規(guī)定作出房屋征收決定并發(fā)布公告，且20號通告并未區(qū)分國有土地上房屋和集體土地上房屋，只是籠統(tǒng)規(guī)定了集體土地、青苗及地上附著物等補償標準，未明確國有土地上房屋的補償標準。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條至第二十八條規(guī)定，房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協(xié)議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補償方案作出補償決定。實施房屋征收應當先補償、后搬遷。被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。本案中， 雖然依據一審法院審理查明，許世強拒絕與征收部門簽訂拆遷補償協(xié)議，但是按照“先補償、后搬遷”的原則，行政機關不能以未達成補償協(xié)議為由實施強行搬遷。綜上，行政機關未按上述規(guī)定作出征收補償決定，亦未申請人民法院強制執(zhí)行，對涉案房屋實施行政強拆行為違法。

三、行政賠償的對象及責任認定

《中華人民共和國國家賠償法》第二條規(guī)定，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。本法規(guī)定的賠償義務機關，應當依照本法及時履行賠償義務。本案中， 行政機關未按照法定程序強拆涉案房屋，侵犯公民的合法權益，受害人有取得賠償的權利。高車河水電站以轉讓協(xié)議為證據，主張許世強已將涉案房屋轉讓給徐少平，并作為高車河水電站的宿舍使用。但是，目前涉案房屋所有權仍然登記在許世強名下，且各方對轉讓協(xié)議的標的內容存在較大爭議，徐少平作為高車河水電站的投資人，應當積極通過提起民事訴訟或者申請仲裁機構仲裁等方式解決涉案房屋產權歸屬等問題。 即使涉案房屋存在權屬爭議，重新審理本案的法院仍然可以就涉案房屋因強拆導致的損失，要求行政機關依法作出賠償決定，并提存相應賠償款，以督促行政機關及時履行賠償義務。對于行政賠償責任的承擔主體，重新審理本案的法院應當在明確強拆行為的實施主體,以及審理查明強拆違法事實后，再作出相應認定。

《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定，在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第四十七條第三款規(guī)定，當事人的損失因客觀原因無法鑒定的，人民法院應當結合當事人的主張和在案證據，遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經驗、生活常識等，酌情確定賠償數額。本案中， 對于高車河水電站主張的涉案房屋以外的其他損失，比如屋內物品損失等，重新審理本案的法院應當進一步查明強拆事實，按照上述規(guī)定分配舉證責任，并在損失的確存在但因客觀原因無法鑒定情況下，合理酌情確定賠償數額。

綜上，高車河水電站的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三、四項規(guī)定的情形。一、二審法院判決認定基本事實不清，適用法律錯誤，依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十二條之規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷廣東省高級人民法院（2017）粵行賠終17號行政賠償判決；

二、撤銷廣東省陽江市中級人民法院（2016）粵17行賠初2號行政判決；

三、發(fā)回廣東省陽江市中級人民法院重新審理。

審判長　　田心則

審判員　　楊志華

審判員　　劉艾濤

二〇二〇年六月二十三日

法官助理 胡 榮

書記員 李 京